Объясни как ты понимаешь в чем состоит ответственность государства перед гражданином
Ответственность государства по долгам перед частными лицами
Выступление на воркшопе в «Вышке» об ответственности государства за убытки 23 мая 2019 г.
Сначала одно общее замечание. Я слушал выступление предыдущего лектора и пришёл к выводу, что он – никакой не цивилист, поскольку у него нет цивилистического шовинизма. Он предлагает отдать вопрос об ответственности государства в ведение публичного права. Это не настоящий цивилист: настоящий цивилист ничего из гражданского права в другие отрасли отдавать не должен. А теперь непосредственно по теме.
Вот уже несколько тысячелетий ответственность государства регулировалась нормами о деликтах в гражданском праве. И только в XIX веке в связи с развитием доктрины публичного права, в том числе в русской административистике, начал подробно обосновываться взгляд о том, что возмещение вреда государством – это институт публичного права, где должен быть какой-то специальный порядок, отличный от гражданского деликта. Однако такого перемещения из частного в публичное право до сих пор не произошло.
Отсюда можно сделать вывод о том, что нет никакой разницы, в какой отрасли находится ответственность государства, главное – на каких условиях она наступает. А вот с условиями всё не так просто. Я бы высказал первый, пусть и очевидный для многих тезис. В начале 90-х годов XX века подход к ответственности государства был существенно более либеральным, чем в нулевые или десятые годы. Если мы откроем Закон о собственности в РСФСР 1990 г., то увидим там уникальное положение: государство отвечает за вред, который причинён гражданину преступлением.
Эта норма фактически не работала ни одного дня, но она была. Её отменили при принятии ГК 1994 г. «за ненадобностью». Было очевидно, что с точки зрения государственного бюджета, особенно в тот период, при имевшемся уровне преступности, оплачивать подобные потери было невозможно. Особенно с учётом правовой позиции Конституционного Суда РФ, которую он когда-то высказал и не отменял, о том, что нужно «взвешивать» конституционные ценности, а значит, и права. И в ряде случаев можно игнорировать неприкосновенность собственности, если, например, идёт речь о других ценностях, более важных. Например, о необходимости выплачивать пенсии гражданам, без чего невозможно обеспечить их право на жизнь.
Начиная с конца 90-х годов XX века происходила эрозия ответственности государства по долгам. Оно сбрасывало с себя всё больше и больше гражданско-правовых обязанностей, в том числе связанных с ответственностью перед частными лицами. Здесь я бы хотел сначала напомнить про принятие Бюджетного кодекса РФ с его «иммунитетом» бюджетов. Все взыскания с государства были переведены из ведения судебных приставов в казначейство и были сформулированы особые условия таких взысканий. Это был некоего рода организационный механизм, который использовался для того, чтобы через огромное количество слабо контролируемых приставов с государства ничего не взыскивалось. Всё сосредоточивалось в Минфине, и он там решал свои задачи.
Далее, была установлена почти полная безответственность государства по долгам своих юридических лиц. Это уже «медицинский» факт, который невозможно отрицать. De iure сейчас государство отвечает за долги лишь казённых предприятий и учреждений, да и то периодически приостанавливается действие норм о субсидиарной ответственности государства за их долги. За долги же остальных своих юридических лиц оно ответственности вообще не несёт. Да ещё многие из них и обанкротить нельзя. Поэтому долги перед частными лицами просто остаются непогашенными. И это большая проблема.
Поэтому можно с уверенностью сказать, что на практике государство не отвечает за долги своих юридических лиц. Но иски непосредственно к государству всё-таки пока могут быть предъявлены. И здесь ключевой момент – условия, на которых государство должно нести ответственность. Наша задача – обсудить, что лучше: гражданско-правовой механизм или механизм публично-правовой. При этом нужно понимать, что генеральный деликт гражданского права к государству применяться не должен. Государство должно отвечать на особых условиях, этого подхода придерживаются многие страны континентальной системы права.
Некоторое время назад, в ещё существовавшем тогда Высшем Арбитражном суде РФ, обсуждался проект постановления Пленума об ответственности, где предлагалось закрепить правило о том, что государство отвечает без вины. Но тогда этот подход не прошёл, поскольку по ст. 1064 ГК РФ государство, в буквальном смысле, отвечает только за вину. Я попытаюсь объяснить, в чём состояла идея той новеллы, поскольку она прекрасно вписывается в тезис о том, что главное – условия ответственности государства, а не та отрасль, которая её регулирует.
В п. 3 ст. 401 ГК РФ сказано, что предприниматели отвечают независимо от вины. Это означает, что если вы как гражданин вступили в отношения с предпринимателем, то с него можно, грубо говоря, получить деньги за правонарушение почти всегда (кроме обстоятельств непреодолимой силы). А теперь вопрос: почему, когда вы как гражданин вступаете в отношения с государством, вы можете получить с него деньги только при наличии его вины (вины государственных органов или должностных лиц)? Ведь государство – гораздо более мощный субъект права по сравнению с предпринимателем, у него достаточно сил и средств.
Именно этот диссонанс и послужил основанием для того, чтобы предложить уравнять положение коммерсантов и государства, тем более что последнее у нас довольно часто занимается предпринимательской деятельностью. Огромные властные полномочия государства потенциально гораздо более опасны для индивидуума, чем действия источника повышенной опасности. Поэтому во многих странах континентальной системы права, и по практике ЕСПЧ – sic!, государство отвечает без вины.
Часто говорят, что ответственность без вины слишком сильно отягощает обязанности государства и может полностью опустошить бюджет. Такой риск существует. Однако это не должно освобождать государство от улучшения администрирования и сокращения расходов, с тем чтобы оно могло отвечать по всем своим долгам, особенно за свои правонарушения перед гражданами! У государства есть деньги. Просто не надо тратить их на всё подряд. И не следует обосновывать отказ от ответственности без вины спецификой государства, которого так много в нашей жизни.
Я против сакрализации государства. Государство – это правовая конструкция, как и юридическое лицо. И если коммерческая организация отвечает без вины, то я не вижу никаких оснований для освобождения государства от аналогичной ответственности. Ответственность без вины в максимальной степени соответствует идее и роли социального государства, что предусмотрено в Конституции РФ. Напротив, ответственность государства только за вину противоречит такой идее и такой роли.
В середине 90-х годов XX века обсуждался вопрос о том, является ли государство коммерсантом, вправе ли оно заниматься предпринимательской деятельностью и нужна ли ему для этой цели общая правоспособность. Я всегда считал, что государство не должно заниматься предпринимательской деятельностью, наживаться на своих гражданах, поскольку это противоречит идее социального государства. А раз так, что ответственность государства без вины – это разумный механизм и гарантия выполнения государством своих социальных функций.
Поскольку мы обсудили одно из условий ответственности государства – о вине, позвольте перейти к другому условию – о противоправности. Противоправность лучше трактовать не по правилам публичного, а по правилам частного, гражданского, права. Её нужно привязывать к нарушению не закона (подзаконного акта), а субъективного гражданского (прежде всего, имущественного) права, принадлежащего лицу. Довольно часто формального нарушения закона может не быть, а интересы частных лиц страдают.
Приведу один пример. У гражданина, привлечённого к уголовной ответственности, был изъят автомобиль, который долго хранился на стоянке следственного органа и в результате был разукомплектован. Затем уголовное дело было прекращено по не реабилитирующим основаниям, автомобиль вернули, а гражданин заявил иск о возмещении убытков. В этом иске сначала отказали, поскольку следователь правомерно арестовал автомобиль, а по ГК РФ вред, причинённый правомерными действиями, возмещается лишь в случаях, предусмотренных законом. [Кстати, недавняя история с кладом и Минфином – из той же серии. Клад был сдан государству, а гражданину не выплатили вознаграждение, поскольку в Гохран вместо клада поступил какой-то хлам.]
А теперь попробуем применить в данном деле стандарт нарушения не закона, а субъективного гражданского права. Собственник автомобиля понёс убытки, значит, его право нарушено. С точки зрения гражданского права противоправность имеется. Если же мы будет обращать внимание только на нарушение закона (подзаконного акта), то есть переносить логику ответственности государства в публичном праве на частноправовые отношения, то во многих случаях государство будет освобождаться от ответственности. Интересы частных лиц будут страдать.
Исходя же из логики гражданского права, ситуация будет иной. У меня есть автомобиль, которому причинён ущерб, право моё не прекращено, значит, правонарушение налицо. У государства не было права причинить мне вред на законных основаниях, на что нужна специальная санкция, значит, поэтому оно должно нести ответственность. И это будет ответственность за противоправные, а не за правомерные действия. Поэтому с точки зрения гражданского права есть больше возможностей расширить ответственность государства за вред, причинённый частным лицам.
Завершая, хотел бы ещё раз подчеркнуть, что мы должны говорить о специальных условиях ответственности государства за убытки, причинённые частным лицам. Эти условия должны быть прямо прописаны в законе. И тогда вообще неважно, где находится эта ответственность – в публичном праве или в частном праве. Главное – условия ответственности. С ними не всё хорошо сейчас. Продолжает нарастать конфликт между нашим подходом, связанным со всесторонним ограничением ответственности государства по долгам и подходом ЕСПЧ, который исходит из принципа «единства фиска (казны)».
ЕСПЧ присуждает Россию к возмещению любых убытков, причинённых частным лицам при исполнении государственных функций, вне зависимости от тех правил ограничения ответственности, которые нашей страной установлены. Причем игнорируются не только правила об ограничении ответственности государства за долги юридических лиц (так называемый иммунитет бюджетов), но и разграничение публичной собственности на уровни – собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. За всех, по идее ЕСПЧ, платит Российская Федерация.
Этот конфликт подходов должен как-то разрешиться, либо в одну сторону, либо в другую. Сейчас у нас обсуждается выход из Европейской конвенции по правам человека, а значит, и из-под юрисдикции ЕСПЧ. Но возможен и другой вариант: изменение законодательства об ответственности государства и в связи с этим признание принципа «единства казны (фиска)». Последний вариант гораздо больше соответствует идее социального государства, предусмотренной Конституцией РФ. У меня в голове не укладывается ситуация, при которой государство не отвечает перед частными лицами, которым оно причинило вред.
Однако с точки зрения политической ситуации я не вижу перспектив для реализации последнего варианта. Напротив, периодически обсуждаются дополнительные меры, которые будут способствовать дальнейшему ограничению ответственности государства по долгам. Резко увеличивается изъятие имущества у частных лиц, облегчается процедура такого изъятия и способы снижения размера компенсации.
Специалист в области процессуального права
Структурирование купли-продажи акций (доли)
Гражданское право: основные проблемы
Комментарии (18)
«Ведь государство – гораздо более мощный субъект права по сравнению с предпринимателем, у него достаточно сил и средств.»
Исходная посылка очень многого, того же дела Гладышевой. Мне кажется, неверная, государство глубоко маразматично, местами жестоко атрофировано, поэтому совершенно беззащитно, чему свидетельство хотя бы то же отсутствие прогрессивной шкалы подоходного налога и сама его ставка, довольно унизительная для социального государства
(интересно, а вообще должен ли взгляд изнутри шестеренки отличаться от взгляда изнутри крупного болта? Видимо, будет)
Права частных лиц. Или привилегии для бизнеса? Я из заметки так и не понял 🙂
Тут всегда дилемма: защищать одних налогоплательщиков или других. Гладышева позволяет разбазаривать жилой фонд за счет одних налогоплательщиков в пользу других. Поэтому тезис «мы защищаем государство/от государства» переводится как «мы защищаем таких-то налогоплательщиков». И нужно принять осознанное решение, кого мы защищаем, а не скрываться за абстрактными формулами!
Теперь по вопросу ваших нелицеприятных публичных утверждений в отношении С.Гладышевой, Европейский суд признал С.Гладышеву жертвой, а не наоборот, она не является лицом уполномоченным властями по распоряжению каким либо жилым фондом и не может оказывать какого либо влияния на власти по вопросу его распределения или как вы утверждаете»позволяет разбазаривать» Вы как юридически грамотный человек, должны осознавать что, ваши утверждения в отношении С.Гладышевой носят диффамационный характер.
При том что С.Гладышева занимается правозащитной деятельностью (http://gladysheva.ru/) и помогает таким же жертвам, отстоять свои права перед государственной машиной действующей бесчеловечно и недобросовестно в отношении своих граждан.
Жернова? Все покупатели несут одинаковые риски, но г-жа Гладышева покупала то, что было незаконно отнято у государства и даже в отсутствие явных косяков (государство должно исключить подделку, иначе безвиновная ответственность за это?), но именно поэтому она более права, чем остальные. Интересно, насколько комфортно ей живется с ребенком в квартире, из которой при некрасивых обстоятельствах выпал человек. А также меня впечатлила цена квартиры, фигурировавшая в решении ЕСПЧ.
В остальном, «графоманию не комментирую» (с)
«Последнесть» инстанции не обязывает меня думать, что эта инстанция никогда не ошибается.
Почему, если меня ограбят негодяи, государство не возмещает мне стоимость украденного? Это же государство несет риск плохой работы правоохранительных органов, допустивших преступность.
«Государство – это правовая конструкция, как и юридическое лицо. «
Тогда правовая конструкция чего? Конструкция ЮЛ как раз была для обособления имущества для долгов.
«Ответственность без вины в максимальной степени соответствует идее и роли социального государства..»
Без вины для государства или вообще? Ответственность без вины как раз противоречит правовому государству, а значит и социальному.
«Я всегда считал, что государство не должно заниматься предпринимательской деятельностью, наживаться на своих гражданах, поскольку это противоречит идее социального государства.»
Если «государство» в бизнесе там, где граждане не предприимствуют? Напр. различные МУПы для обеспечения функций вопросов местного значения. Зачастую эти сферы убыточны. Не говоря уже о рабочих местах.
«Противоправность лучше трактовать не по правилам публичного, а по правилам частного, гражданского, права. Её нужно привязывать к нарушению не закона (подзаконного акта), а субъективного гражданского (прежде всего, имущественного) права, принадлежащего лицу.»
А субъективные гражданские права разве не нормами законодательства установлены или богом?
«А теперь попробуем применить в данном деле стандарт нарушения не закона, а субъективного гражданского права. Собственник автомобиля понёс убытки, значит, его право нарушено. С точки зрения гражданского права противоправность имеется.»
А почему возникшие убытки у гражданина это всегда противоправность чья-то? Убытки ведь бывают из-за собственных действий.
«ЕСПЧ присуждает Россию к возмещению любых убытков, причинённых частным лицам при исполнении государственных функций, вне зависимости от тех правил ограничения ответственности, которые нашей страной установлены. Причем игнорируются не только правила об ограничении ответственности государства за долги юридических лиц (так называемый иммунитет бюджетов), но и разграничение публичной собственности на уровни – собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. За всех, по идее ЕСПЧ, платит Российская Федерация.»
Во-первых, не любых. Во-вторых, ЕСПЧ присуждает компенсацию за нарушение нормы ЕСПЧ. В-третьих, не игнорируется, поскольку там ответственность государства, кау участника ЕКПЧ.
2) Разумеется, ответственность ГОСУДАРСТВА без вины соответствует идее социального государства. Это недвусмысленно следует из текста. Что же касается ответственности без вины вообще, то она соответствует идее правового государства, если правильно определены те случаи, в которых она наступает;
3) О «различных МУПах», которые действуют в убыточных сферах. Предпринимательская деятельность осуществляется с целью извлечения прибыли, значит, потенциально такая прибыль должна быть. В убыточных сферах должны создаваться юридические лица, не преследующие цели извлечения прибыли, например, учреждения и казённые предприятия. При этом их деятельность должна быть «настроена» таким образом, что образующаяся иногда прибыль изымается в бюджет, а не расходуется на их нужды. Тогда государство не будет наживаться на частных лицах и извлекать прибыль;
5) ЕСПЧ присуждает Россию к возмещению не любых убытков, а «любых убытков, причинённых частным лицам при исполнении государственных функций». Действительно, Россия отвечает как участник Европейской конвенции. Но ЕСПЧ обычно учитывает правила законодательства государств-участников, однако в случае ответственности государства их игнорирует. Иначе бы он не присуждал Россию к выплате за МУП, по долгам которого не отвечает даже муниципальное образование, не говоря уж об РФ.
Для уточнения и понимания.
Поскольку я возражаю не чтобы поспорить, а для того чтобы понять где я ошибаюсь (возможно).
По поводу ответственности государства без вины. На мой взгляд, аналогия с безвинной ответственность предпринимателя здесь хромает.
По ст. 401 ГК предприниматель отвечает без вины за _неисполнение обязательства_, какого как договорное обязательство. Деликтная ответственность не является ответственностью за неисполнение обязательства. В моем понимании, предприниматель отвечает за причинение вреда как все, то есть по общему правилу лишь за виновное причинение вреда.
Если говорить о государстве, видимо, нет сомнений, что оно должно отвечать за нарушение госорганами закона либо неисполнение ими своих обязанностей, независимо от наличия или отсутствия вины чиновников. Ничто в действующем законодательстве, включая ст. 1069 ГК, не указывает на обратное.
Однако насколько я понял, тезис состоит в том, что государство также нести и деликтную ответственность без вины. В справедливости этого тезиса я не уверен.
Арестованный автомобиль был разграблен на штрафстоянке. Государство отвечает за ущерб, но не потому, что ответственность безвинная, а потому, что госорган виновен в том, что не обеспечил надлежащие условия хранения. Но, допустим, на автомобиль на штрафстоянке упал метеорит. Вины государства нет. Должно ли государство возмещать ущерб собственнику автомобиля за счет средств налогоплательщиков? Не думаю.
Если этот пример кажется неудачным (тут, конечно, возникают вопросы причинно-следственной связи), то о каких именно ситуациях, когда государство должно нести деликтную ответственность без вины, идет речь? Можно ли пояснить на примере?
Печально, что в последнее время, Верховный Суд РФ делает акцент на выяснение наличия вины должностных органов власти по спорам о возмещении убытков, представляющих собой затраты на оплату юридических услуг защитника при производстве по делу об административном правонарушении, даже при прекращении дела об административном правонарушении по реабилитирующим основаниям (отсутствие состава правонарушения, процессуальные нарушения при производстве по делу).
Получается, что через призму «вины» должностных лиц, инициировавших возбуждение дела об административном правонарушении, лицо которое при помощи защитника, оказавшего квалифицированную юридическую помощь, смогло добиться своей реабилитации, может быть лишено возможности компенсации своих судебных издержек, как убытков (КоАП РФ не предусматривает такой категории издержек, отправляя за их взысканием потерпевшего в суд по правилам ГК РФ).
На мой взгляд, если суд или орган административной юрисдикции прекратили дело об административном правонарушении по реабилитирующему основанию, то убытки, понесенные на оплату услуг защитника, которые по своей правовой природе представляют судебные расходы должны быть компенсированы вне зависимости от вины должностных лиц органов власти, поскольку в основе лежит принцип их возмещения за счет неправой стороны, инициировавшей административное судопроизводство.
Действительно, как указывает А.А. Иванов, «действия государства с точки зрения публичного права могут быть правомерными, а точки зрения гражданского права – противоправными».
Возвращаясь к вышеуказанным судебным актам, Верховный Суд РФ по сути и говорит, а что такого, что был составлен протокол об административном правонарушении, это в рамках закона, для возмещения убытков, нужно еще доказать виновность должностных лиц в возбуждении дела об административном правонарушении.
В отличие Верховного Суда РФ, в свое время Президиум ВАС РФ в постановлении от 17.01.2012г. №11405/11 при рассмотрении спора о взыскании убытков с органа власти, понесенных вследствие издания нормативно-правового акта признанного судом впоследствии недействующим, указал что возмещение за счет казны убытков также предусмотрено статьями 1069, 1082 Гражданского кодекса в качестве ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами. Указанная ответственность применяется за неправомерные, а значит и виновные, действия (бездействие), отсутствие которых обязано доказать совершившее их лицо. Органом не доказано соответствия нормативного акта закону и наличия оснований для его принятия, поэтому решением о признании акта недействующим подтверждены неправомерные действия органа по его изданию. Неправомерные действия являются одним из условий для применения ответственности, предусмотренной статьями 15, 1069 Гражданского кодекса, не требующих установления вновь.
Таким образом, ВАС РФ пришел к выводу, что незаконность действий органа власти автоматически свидетельствует и о его виновности в принятии такого решения, т.е. виновность, а точнее опровержение ее презумпции, не входит в круг юридически значимых обстоятельств.
Поэтому считаю правильным предложенный А.А. Ивановым подход возложить на государство гражданско-правовую ответственность при отсутствии вины.
Добавлю, что наличие вины следует учитываться и детально анализировать только впоследствии при рассмотрении регрессного иска государства к чиновнику, из-за действий которого с государства были взысканы убытки.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 декабря 2010 г. N 22-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ 8 СТАТЬИ 4 И ЧАСТЕЙ 2, 3 И 4 СТАТЬИ 9
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОТЧУЖДЕНИЯ
НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИЛИ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АРЕНДУЕМОГО
СУБЪЕКТАМИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА,
И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ
АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА БЛАГОВЕЩЕНСКА
Здравствуйте, хочется вам спасибо сказать, что вы поднимаете такую острую тему, я на практике сталкивался с такой проблемой, а именно:
Между Бюджетным учреждением и ООО был заключен договор на выполнение работ по прокладке ливневой канализации. ООО были выполнены работы. Отсутствие оплаты вынудило ООО обратиться к Бюджетному учреждению с претензией об оплате, а в дальнейшем с исковым заявлением в суд. Решением было постановлено взыскать с Бюджетного учреждения в пользу ООО сумму основного долга.
Однако Бюджетное учреждение находилось в процедуре ликвидации, ООО включено в реестр контрагентов кредиторов ликвидируемого предприятия.
Иными словами схема выглядит так: Правительство поручает Бюджетному учреждению произвести работы на сумму 100 тыс. руб. Бюджетное предприятие заключает договора на данную сумму, подрядчик выполняет работы на данную сумму, но оплату ему производят в размере 60 тыс. руб., так как правительство Бюджетному учреждению (которое должно рассчитываться) больше не перечислило. Получается долг не по вине Бюджетного учреждения, а по вине Правительства, не перечислившего деньги Бюджетному учреждению.
Бюджетное учреждение отвечает только своим имуществом, а учредители по закону за Бюджетное учреждение не отвечают вообще. Поэтому Бюджетное учреждение ликвидируется, долг в 40 тыс. руб. остается и все. У Бюджетного учреждения нет денег, а с Правительства не взыщешь.
Я думал что делать, порылся в практике и нашел интересное постановления 8ААС (приведено ниже, которое меня толкнуло на мысли), по своему креативу 8ААС иногда выдает интересные судебные акты (особенно его банкротный «спец отдел»).
Смысл был в том, что обязать ликвидатора обратиться в суд к Правительству области за не перечисленными деньгами, я такую претензию направлял. В Бюджетное учреждение, иск я не подавал, так как уволился с этого места работы и переехал в другой город по семейным обстоятельствам. В картотеке смотрел, предприятие вроде бы такой иск не подавало, а зря.